PROJET DE LOI NOTRe : Vote définitif – Distinguer le vrai du faux

Nombre d’élus m’ont interpellée concernant le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

Le 9 juillet, la commission mixte paritaire (CMP) s’est réunie à la suite de l’adoption du projet de loi en deuxième lecture à l’Assemblée nationale le 2 juillet. Après plus de quatre heures de discussion, cette CMP a abouti.

Sous réserve de l’adoption définitive par les deux chambres, le 16 juillet prochain, du texte de la CMP, je vous prie de trouver ci-dessous une note argumentative.

« Réduire à néant la clause générale de compétence des communes »

Le projet de loi NOTRe supprime la clause générale de compétence des régions à l’article 1^er et celle des départements à l’article 24. En conséquence, les régions et départementaux ne pourront intervenir que dans les domaines de compétences que la loi leur attribue.

En revanche, les communes sont les seules collectivités à conserver une clause générale de compétence : l’article 2121-29 du code général des collectivités locales (CGCT) n’est en effet pas modifié par le projet de loi.

« Organiser la mise sous tutelle de la commune par l’intercommunalité »

L’article 72 de notre Constitution dispose que les collectivités territoriales « s’administrent librement » et qu’aucune d’entre elles « ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Le projet de loi NOTRe est une loi ordinaire et s’inscrit donc dans le cadre de nos principes constitutionnels.

Le texte ne modifie pas la nature juridique des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ces derniers tirent leur pouvoir de l’acte juridique de délégation de compétences par les communes membres qui le composent. Ce transfert est obligatoire ou optionnel selon les compétences concernées. Un EPCI à fiscalité propre a donc des compétences clairement définies car limitées, contrairement à une commune. Il ne peut donc y avoir mise sous tutelle.

« Donner la possibilité pour un EPCI de décider, à la majorité qualifiée de l’unification des impôts communaux »

Cette doléance fait référence à l’article 22 quater A, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des Lois, et voté conforme au Sénat en deuxième lecture.

Aujourd’hui, l’unification de tout ou partie des impôts directs locaux (TH, TFPB et TFPNB) à l’échelle d’un EPCI à fiscalité propre est déjà possible à condition d’obtenir l’accord du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres. Dans les faits, l’unanimité demandée a rendu impossible l’usage de la faculté d’unification fiscale. L’introduction du système de fléchage pour élire les délégués communautaires n’a fait qu’accentuer cette situation.

L’article 22 quater A assouplit donc la procédure. Un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres pourront décider d’unifier tout ou partie des impôts directs locaux, à condition d’obtenir l’accord du conseil communautaire et d’une majorité qualifiée des conseils municipaux (deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population de l’EPCI ou la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population de l’EPCI). Par conséquent, un EPCI ne pourra décider seul d’unifier les impôts directs locaux.

Dans le contexte actuel de baisse des dotations de l’État et d’une réforme annoncée des valeurs locatives, cette unification permettra à ceux qui le souhaitent de renforcer la péréquation intercommunale et de faciliter la modernisation de la fiscalité locale.

« Proposer la désignation des représentants des communes à l’intercommunalité par un scrutin distinct de l’élection municipale »

Cette doléance fait référence à l’article 22 octies, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des Lois, supprimé au Sénat en deuxième lecture et réintroduit au même stade à l’Assemblée.

Cet article disposait que les EPCI à fiscalité propre devaient être administrés par un organe délibérant élu au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1^er janvier 2017. Il prévoyait donc de généraliser à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre l’objet de l’article 54 du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) qui ne concernait que les métropoles

Dans les faits, cet article était déjà satisfait, car le système de fléchage utilisé pour la première fois lors des élections municipales de 2014 est en droit une élection au suffrage universel direct. L’article 22 octies devait donc plutôt être considéré comme une disposition incitant le Gouvernement et le Parlement à réfléchir à terme sur la dimension démocratique des EPCI à fiscalité propre, dans un contexte d’achèvement de la carte intercommunale et d’un rôle croissant des EPCI dans la mise en œuvre des politiques publiques locales.

En résumé, l’article 22 octies était un article de principe, non normatif, qui ne définissait pas de nouvelles modalités d’élection des élus communautaires.

Suite à la CMP, les dispositions de l’article 22 octies appelant le législateur à organiser l’élection au suffrage universel direct des organes délibérants de tous les EPCI à fiscalité propre avant le 1^er janvier 2017 ont été supprimées. Sans cette suppression, la CMP ne pouvait pas aboutir.

Nous ne pourrons toutefois pas faire l’économie d’un débat à terme sur la question de la légitimité démocratique des EPCI à fiscalité propre.

« Réviser une nouvelle fois les schémas départementaux de coopération intercommunale avec des règles plus contraignantes »

L’article 15 prévoit bel et bien une nouvelle révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), calquée en partie sur la procédure définie dans la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

La différence entre les deux procédures concerne la possibilité de « passer outre » du préfet. Avec la procédure de 2010, le préfet pouvait « passer outre » l’opposition des communes à son arrêté de création/modification/fusion d’EPCI à fiscalité propre si la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) ne parvenait pas à élaborer et voter à la majorité qualifiée un arrêté alternatif.

Dans la procédure prévue à l’article 15, la possibilité de « passer outre » du préfet est plus encadrée suite à l’adoption d’amendements en première lecture et en deuxième lecture à l’Assemblée nationale, et validés en CMP.

Avec la procédure de 2015, la CDCI pourra s’opposer à l’arrêté préfectoral sans être contrainte de bâtir un arrêté alternatif, lorsque l’arrêté du préfet portera sur un projet de figurant pas au SDCI. La transformation de l’avis simple de la CDCI en avis favorable est donc indéniablement plus favorable aux élus locaux que la procédure de 2010.

« Fixer arbitrairement la taille minimale des intercommunalités à 20 000 habitants »

Le projet de loi initial prévoyait effectivement de relever le seuil minimal pour constituer un EPCI à fiscalité propre de 5 000 à 20 000 habitants : c’est l’article 14. Tout au long de l’examen du texte, les sénateurs se sont opposés fortement à ce nouveau seuil. À l’Assemblée nationale, nous avons souhaité assortir ce seuil de différentes adaptations prenant en compte les réalités géographiques et/ou démographiques de nos territoires.

Suite à la CMP, la taille minimale des intercommunalités a été fixée à 15 000 habitants, avec un plancher toujours fixé à 5 000 habitants.

Les adaptations proposées n’ont pas évolué. Deux d’entre elles sont assises sur la densité démographique du projet de périmètre pour éviter la formation d’EPCI à périmètre très vaste du fait d’une faible densité démographique. Une autre adaptation concerne les EPCI inclus dans une zone de montagne ou composant un territoire insulaire.

De surcroît, l’article 14 permet aux EPCI à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants (contre 15 000 dans la version votée à l’Assemblée nationale en deuxième lecture) issus d’une fusion intervenue entre le 1^er janvier 2012 et la date de publication de la loi NOTRe de bénéficier d’une adaptation au seuil de 15 000 habitants.

Avec ces adaptations, le seuil de 15 000 habitants ne s’appliquera donc pas arbitrairement sur l’ensemble du territoire.

« Augmenter le nombre de compétences obligatoires et facultatives des intercommunalités »

Les articles 18 à 20 élargissent le champ des compétences optionnelles et obligatoires des communes aux communautés de communes et d’agglomération.

Pour les compétences « collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés » et « aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage », le transfert obligatoire aux EPCI est cohérent avec les réalités locales. Aujourd’hui, le service public des déchets est déjà assuré à 99 % par d’autres structures que des communes. Concernant les aires d’accueil, ce transfert favorisera la réalisation des schémas départementaux relatifs à l’aménagement des aires d’accueil.

Le transfert obligatoire de « l’eau » et de « l’assainissement » suscite plus d’oppositions. Dans les faits, l’échelle de gestion de ces compétences varie énormément selon les territoires : elle peut être communale, intercommunale, voire départementale. Notre pays compte ainsi environ 13 220 services d’eau potable par exemple. Transférer ces compétences de manière obligatoire aux EPCI serait donc vecteur de rationalisation.

Sur cette question, beaucoup s’opposent au transfert de la compétence « eau » aux EPCI en rappelant que les logiques de bassin dépassent souvent le cadre des EPCI. C’est parfois vrai. Mais cela signifie donc que l’exercice au niveau communal d’une telle compétence est encore moins justifié. D’autant plus que ce transfert n’interdirait pas à un EPCI de confier l’exercice de cette compétence à un syndicat mixte au périmètre plus large et plus pertinent (voir page 6), comme le font déjà certaines communes.

La CMP a permis d’obtenir un calendrier progressif de transfert des compétences susmentionnées, laissant le temps aux élus de s’organiser pour les compétences les plus problématiques :

Communautés de communes :

1^er janvier 2017 :

Nouvelles compétences obligatoires :

Intégralité des actions de développement économique, y compris la promotion du tourisme ;
Aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage ;
Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.

1^er janvier 2018 :

Nouvelle compétence obligatoire :

Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI)

Nouvelle compétence optionnelle :

1^er janvier 2020 :

Nouvelles compétences obligatoires :

Eau ;

Communautés d’agglomération :

1^er janvier 2017 :

Nouvelles compétences obligatoires :

Intégralité des actions de développement économique, y compris la promotion du tourisme ;
Aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage ;
Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.

Nouvelle compétence optionnelle :

Création et gestion de maisons de services au public

1^er janvier 2018 :

Nouvelle compétence obligatoire :

Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI)

1^er janvier 2020 :

Nouvelles compétences obligatoires :

Eau ;

« Supprimer le dispositif interdisant le transfert automatique de la compétence PLU à l’intercommunalité, issu de la loi ALUR »

Cette doléance fait référence à l’article 15 ter B, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des Lois, supprimé au Sénat en deuxième lecture et réintroduit au même stade à l’Assemblée.

Pour rappel, la loi ALUR transfère, à partir de mars 2017, la compétence d’élaboration du PLU des communes aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération dont elles sont membres, sauf si une minorité de blocage réunissant au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s’y oppose, au plus tard dans les trois mois précédant mars 2017.

L’article 15 ter B ne supprimait pas le dispositif interdisant le transfert automatique de la compétence PLU à l’intercommunalité. Pour être exact, il transformait la minorité de blocage en majorité de blocage. Ainsi il aurait été nécessaire de réunir deux tiers des communes regroupant la moitié de la population de l’EPCI ou la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population de l’EPCI pour s’opposer au transfert de la compétence PLU.

En CMP, le choix a été de maintenir le compromis dégagé au moment de l’examen de la loi ALUR. L’article 15 ter B a donc été supprimé.

« Réduire le champ d’application de l’intérêt communautaire »

Le projet de loi initial et la version votée en première lecture à l’Assemblée nationale prévoyaient effectivement de supprimer la notion d’intérêt communautaire comme principe fondateur du transfert obligatoire de compétences communales aux communautés de communes et d’agglomération. Le Sénat, en première lecture, comme en deuxième lecture, est revenu sur ce point.

En première lecture, nous avions estimé que la définition de l’intérêt communautaire ne devait plus être la règle en matière de compétences obligatoires, mais seulement réservée à une compétence précise qu’est la « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales ».

En CMP, c’est la position de l’Assemblée qui a prévalu. Les compétences obligatoires seront ainsi exercées sans définition préalable de l’intérêt communautaire (excepté pour la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales). En revanche, la place de l’intérêt communautaire concernant les compétences optionnelles n’est pas remise en cause. C’est évidemment le cas pour les compétences facultatives également.

« Supprimer la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion »

Cette doléance fait référence à l’article 17 bis B, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des Lois, supprimé au Sénat en deuxième lecture et non rétabli ensuite à l’Assemblée nationale.

La suppression conforme de l’article 17 bis B l’a donc exclu des discussions en CMP : il n’y a aucune évolution concernant la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion.

« Supprimer les syndicats et syndicats mixtes »

Le projet de loi NOTRe a notamment pour objectif de rationaliser la carte des syndicats mixtes et intercommunaux. Notre pays en compte aujourd’hui plus de 13 000, représentant un budget total de 17 milliards d’euros, dont 9 milliards d’euros pour la seule partie fonctionnement.

Aujourd’hui, les différents cas de figures possibles en cas de superposition de syndicats et d’PECI sont les suivants :

Si un syndicat et un EPCI ont des périmètres identiques : l’EPCI se substitue au syndicat qui disparaît et il se retrouve investi de l’ensemble des compétences du syndicat ;

Si le périmètre d’un syndicat est inclus dans le périmètre d’un EPCI : l’EPCI se substitue au syndicat pour les compétences qui lui ont été transférées, le syndicat disparaissant si la totalité de ses compétences ont été transférées ;

Si le périmètre d’un EPCI est inclus dans le périmètre d’un syndicat ou si les périmètres se chevauchent : la situation n’est pas la même selon la catégorie d’EPCI concernée :

dans le cas d’une communauté de communes : elle est automatiquement substituée à ses communes membres au sein du syndicat. Le syndicat reste compétent et devient syndicat mixte (s’il ne l’était pas déjà) puisque l’EPCI y adhère au lieu et place de ses communes membres ;
dans le cas d’une communauté d’agglomération, d’une communauté urbaine ou d’une métropole : les communes de l’EPCI sont retirées du syndicat pour les compétences obligatoires et optionnelles de l’EPCI, l’EPCI pouvant par la suite transférer ces compétences au syndicat.

L’article 14 du projet de loi NOTRe incite à amplifier la réduction du nombre de structures syndicales dans le cadre d’une révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), en modifiant les orientations 4° et 5° de l’article L. 5210-1-1 du CGCT, qui énumère les grandes orientations que le SDCI doit prendre en compte, comme suit :

4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l’objectif de suppression des doubles emplois entre des EPCI ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes, en particulier par la suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes ;

5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ou à un autre syndicat exerçant les mêmes compétences conformément aux objectifs de rationalisation des périmètres des groupements existants et de renforcement de la solidarité territoriale ;

Il n’est donc aucunement question de supprimer l’ensemble des syndicats mixtes et intercommunaux, mais plutôt d’éviter les doubles emplois et la coexistence de structures exerçant les mêmes compétences. Par conséquent, les grands syndicats, parfois à échelle départementale, déjà issus de mouvements de rapprochement ou de mutualisation, n’ont pas vocation à être démantelés. Ce sont au contraire des exemples à promouvoir.

« Étendre la règle de la représentation démographique des communes dans les intercommunalités aux syndicats »

Cette doléance fait référence à certaines dispositions de l’article 16 bis, introduit en première lecture à l’Assemblée nationale par un amendement en commission des Lois. Ces dispositions ont été supprimées au Sénat en deuxième lecture et non rétablies ensuite à l’Assemblée nationale.

La suppression conforme de ces dispositions de l’article 16 bis n’a donc pas été remise en cause en CMP : il n’y a aucune extension de la règle de la représentation démographique des communes au sein des EPCI à fiscalité propre aux syndicats.

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En résumé, le texte issu de la CMP répond à la plupart des inquiétudes exprimées par les maires ruraux. Le communiqué de presse de l’AMRF du 9 juillet parle même de « sagesse parlementaire » pour évoquer les travaux de la commission mixte paritaire.